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巨灾保险制度实施方案破解五大难题 实现新举国体制

2016年05月31日 来源:21世纪经济报道

  2016年5月11日,中国保监会和财政部联合颁布了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》(“实施方案”),无疑将成为我国巨灾保险制度建设的里程碑,标志着制度建设进入了实质性阶段。

  “实施方案”的意义在于:结束了各地的试点探索,以顶层设计为依托,在全国层面系统性地推动制度实施,同时,明确以“地震”和“住宅”为突破口,以中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体(简称“住宅地震共同体”)为平台,启动并推进相关工作。为此,需要对“实施方案”有一个全面和深刻的理解,创造性地开展相关工作。

  长期以来,我国灾害管理、损失救助和重建资金筹集,更多是采用“以政府为主体、以财政为支撑”的“举国体制”。面向未来,尤其是在全面深化改革背景下,举国,不再仅是举政府和财政之力,要通过体制和机制创新,举市场之力,举全民之力,最终实现全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理“新举国体制”。

  “实施方案”破解五大难题

  在各国巨灾保险制度建设过程中均面临“五大难题”,即模式选择、偿付能力、基金归集、责任与限额、定价模式,我国也不例外。

  首先,在模式选择上,这是明确一个国家巨灾保险制度的性质以及谁“兜底”问题,即是官办,还是民办?还是官民结合?“实施方案”明确了“政府推动、市场运作”原则,这也是大多数国家采用的“官民结合”模式。因为,无论是从巨灾保险的“准公共性”看,还是从我国社会制度属性看,发挥政府的作用均是必要和重要的。“实施方案”将政府的推动作用细化为制度设计、立法保障和政策支持;并确定了“市场运作”的基本思路,由保险市场,特别是“住宅地震共同体”负责具体运作。

  其次,在偿付能力上,说到底偿付能力就是:保得起,赔得起。就巨灾保险而言,这是一个十分突出和重要的问题。从各国实践看,分层技术是主要选择,即将可能面临的风险损失划分为若干“层”,不同的层,采用不同的解决方案。“实施方案”按照“风险共担、分级负担”原则,采用了分层技术,并结合我国实际,设计了投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等五层分散机制,再加上“回调机制”的“5+模式”。

  第三,在基金归集上,基金归集是巨灾保险制度建设能否成功的关键,如保险基金达不到一定规模,意味着覆盖面有限,作用就不能有效发挥,并挑战制度的必要性和合理性,制度建设就可能面临进退两难的尴尬。从理论讲,采用强制保险是实现基金归集的最有效手段,一是能保证覆盖面,二是成本相对低。但从国际趋势看,更多的是采取“强制供给”的模式,而非“强制购买”,同时,在相关制度层面做一些“隐性安排”,如申请房贷时,必须办理巨灾保险等。我国“实施方案”采用的是“自愿”加“正面激励”模式,即鼓励地方财政对民众实施保费补贴,并给予税收优惠。

  第四,在责任与限额上,“实施方案”明确将责任界定在“地震”风险,并在明确“定值保险”的前提下,将实际损失和赔偿责任固化为三档,确保预期明确和操作简便。在限额方面,“实施方案”根据我国现阶段城乡居民住房的实际,采用“上下限”的方式,确定保险金额,即基本保额为2万和5万,上限为100万。同时,明确了超过100万,可通过商业保险解决,实际是通过金额明确“准公共产品”和“私产品”的边界。

  第五,在定价模式上,一是要适度反映不同地区的风险特征,以体现科学性和合理性;二是要针对建筑物开展差异化的费率安排,以发挥保险的正外部性特征,促进设防水平的提高;三是要体现保险的互助精神,要避免费率的“过度匹配”。为此,“实施方案”明确定价原则为:按照地区风险高低、建筑结构不同、城乡差别,拟定差异化的保险费率。更重要的是设置了承保的“门槛”,即“达到国家建筑质量要求(包括抗震设防标准)的建筑物”。

  “既要有理想,但又不理想化”

  任何一个国家的巨灾保险制度建设均是一道难题。我国地理环境多元化、经济相对落后、地区灾害和城乡居民住宅的差异性大、民众保险意识淡薄的背景下,就更显得难上加难。尽管“汶川大地震”之后,我国就明确提出要建立巨灾保险制度,但制度建设工作仍显得相对缓慢,其原因有二:一是希望通过“试点先行”的模式,发现问题,积累经验,确保顶层设计的科学和有效;二是要在破解“五大难题”方面取得共识,提出切实可行的对策,也需要一个过程。更重要的是如何适应我国社会和经济发展大环境,创造性地开展制度建设,是一项极具挑战性的任务。

  总体看,“实施方案”在学习借鉴的基础上,结合我国实际,提出了切实可行的方案,较好地体现了求真务实的精神,具体讲:

  所谓“求真”,首先是“求巨灾保险制度之真”,即在认识并理解巨灾保险属性的基础上,针对“五大难题”,本着实事求是的精神,提出了解决方案,确保符合制度的基本逻辑。其次是“求我国现阶段实际之真”,从制度建设之初就明确了作为一种普惠制度,应本着“低保障,广覆盖”的原则,同时,充分考虑现阶段我国居民现实需求和支付能力之间的关系,确保制度的可行性。第三是“求我国保险业水平之真”,客观看,我国保险业仍处于发展的初级阶段,无论是行业实力,还是服务能力均有逐步提高的过程,为此,“实施方案”和“住宅地震共保体”的设计均充分考虑了“初级阶段”的特点。

  所谓“务实”,首先是解决“三个一”问题,即条例、方案和平台,强化协同推进,但不强求“齐步走”,本着“成熟一个推动一个”的原则,务实地推进相关工作。如2015年4月成立了“住宅地震共保体”,为制度的推动和运行奠定了组织基础。“实施方案”则是在相关部委达成共识的基础上,完成了顶层设计。同时,明确要加快出台《地震巨灾保险条例》(“条例”)。其次是在保障范围方面,从灾因看,先选择“地震”,未来再逐步扩大到其他灾因。从限额看,确定了100万作为上限。尽管这个限额与我国许多城市的住宅市场价值存在一定差距,但考虑到我国制度“体量大”的特点,如果限额过高,势必给制度带来巨大风险敞口,继而影响安全与稳定,不利于制度的起步与发展。同时,从各国的实践看,初期的限额均相对较低,待制度逐步完善,特别是基金的不断积累,再逐步提高。

  总之,在我国巨灾保险制度建设过程中,要把握好“既要有理想,但又不理想化”的原则,一方面要确保顶层设计在结构上符合巨灾保险的逻辑,防止出现反复,另一方面要本着建设有“中国特色巨灾保险制度”的目标,实事求是,开拓创新,创造性地开展工作。

  尚需进一步完善和细化“实施方案”明确了“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的运行模式。下一步要在“制度实施领导小组”的领导下,建立部门协调合作机制,加强沟通与配合,展开相关工作。首先,从国际实践看,立法保障是巨灾保险制度的关键,为此,要借“实施方案”出台东风,加快推动《条例》的出台,同时,要高度关注“回调机制”安排问题,有效化解“击穿风险”。

  其次,按照“实施方案”明确的“两步走”安排,分步骤、分阶段实施,第一阶段的重点是解决制度、平台和服务体系建设问题,同时,做好现有的农房保险和试点项目的衔接与过渡。第二阶段是全面展开并实现并轨,进一步完善体制机制。

  第三,在“自愿参与、风险共担”的原则下,做实“住宅地震共同体”成员大会、理事会和执行组织治理机制,重点是完成“住宅地震共同体运营平台”建设,同时,完成条款费率、区划代码、承保规则、理赔服务、超赔再保、财务、单证和报表等基础性工作。在运行初期,按照“总额控制、限额管理”的思路,做好“分省分组”的限额管理工作,确保7月1日顺利出单。

  第四,“全国专项准备金(中央基金)”是巨灾保险制度的灵魂,基金不仅是一个账户,也是一个管理模式,一方面要通过“资金池”跨期积累、跨区统筹,实现偿付能力的融通,另一方面要利用各种金融工具,放大“中央基金”的偿付能力,提高平滑波动的水平。“实施方案”明确由中国保险保障基金有限责任公司履行资金管理职责,降低了管理成本,同时,“巨灾保险基金”与“保险保障基金”从性质上具有“异曲同工”色彩。

  第五,“实施方案”落地的最大挑战仍是消费者的接受度,即投保率和覆盖面,从某种意义上讲,这是检验制度成败的关键。要对困难有更充分的认识,除了在费率厘定方面,要充分考虑消费者的接受问题,有效降低保障成本,更要通过与政府灾害救助体系有效衔接,争取地方政府支持,出台相关配套政策,调动投保积极性。

  第六,要加强标准和基础数据库建设,配合国家综合防灾减灾体系,有效提高建筑物设防标准,强化事前和事中风险管理。同时,加强宣传和教育,提高全社会的保险意识,增强风险管理能力。

  (作者系中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁)